Bureaucratic Structure and Personality Robert K. Merton Dalam Buku Classics of Public Administration (Jay M. Shafritz and Albert C. Hyde) 8 th , 2015

Bureaucratic Structure and Personality

Robert K. Merton

Dalam Buku Classics of Public Administration

(Jay M. Shafritz and Albert C. Hyde) 8 th , 2015

Sebuah struktur sosial yang terorganisir secara formal dan rasional melibatkan pola aktivitas yang terdefinisi dengan jelas dimana, idealnya, setiap rangkaian tindakan secara fungsional terkait dengan tujuan dari organisasi. Masing-masing kantor ini berisi area kompetensi dan tanggung jawab yang diperhitungkan. Otoritas, kekuatan kontrol yang mana berasal dari status yang diakui, melekat di kantor dan bukan pada orang tertentu yang melakukan peran resmi.

Formalitas dimanifestasikan dengan cara yang lebih atau kurang rumit, ritual sosial yang melambangkan dan mendukung"urutan kekuasaan" dari berbagai kantor. Seperti formalitas, yang terintegrasi dengan pembagian kewenangan dalam sistem, berfungsi untuk meminimalkan gesekan dengan sebagian besar membatasi (resmi) melalui aturan organisasi. Keduanya dibatasi oleh saling mengakui seperangkat aturan. Perangkat prosedural khusus objektivitas dan menahan “jalan cepat dari dorongan untuk bertindak.” Tipe ideal dari organisasi formal tersebut adalah birokrasi. Seperti yang ditunjukkan Weber, birokrasi melibatkan pembagian yang jelas dari kegiatan terpadu yang dianggap sebagai tugas yang melekat di kantor. Suatu sistem kontrol dan sanksi yang dibedakan dinyatakan dalam peraturan. Pembagian peran terjadi atas dasar teknis kualifikasi yang ditentukan melalui prosedur impersonal yang diformalkan (misalnya ujian negara). Dalam struktur hirarki mengatur otoritas, kegiatan "dilatih dan ahli yang digaji” diatur oleh umum, abstrak, aturan yang didefinisikan dengan jelas yang menghalangi

perlunya dikeluarkannya instruksi khusus untuk setiap kasus tertentu.

“Birokrasi melihat permasalahan dengan kacamata aturan konstan dimana masalah dilihat ciri-cirinya lalu dicari aturannya, kemudian dalam menilai juga melalui impersonal tanpa memikirkan hal-hal lain selama sesuai kriteria yang ditetapkan aturan maka aturan tersebut berlaku.”

Sifat umum dari aturan membutuhkan penggunaan kategorisasi yang konstan, di mana masalah dan kasus individu diklasifikasikan berdasarkan kriteria yang ditentukan dan diperlakukan sebagaimana mestinya. Jenis murni pejabat birokrasi diangkat, baik oleh atasan atau melalui latihan impersonal kompetisi; dia tidak terpilih. Ukuran dari fleksibilitas dalam birokrasi dicapai dengan memilih pejabat tinggi yang mungkin mengungkapkan keinginan pemilih (misalnya badan warga negara atau dewan direksi). Pemilihan pejabat yang lebih tinggi dirancang untuk mempengaruhi tujuan organisasi, tetapi prosedur teknis untuk mencapai tujuan ini dilakukan oleh aparatur birokrasi yang berkesinambungan.

Sebagian besar kantor birokrasi melibatkan harapan masa kerja seumur hidup, jika tidak ada faktor yang mengganggu yang dapat mengurangi ukuran organisasi. Birokrasi dimaksimalkan keamanan kejuruan. Fungsi keamanan dari masa kerja, pensiun, gaji tambahan dan prosedur reguler untuk promosi harus dipastikan pelaksanaan tugas resmi yang penuh pengabdian, tanpa memperhatikan tekanan asing. Keunggulan utama birokrasi adalah efisiensi teknisnya, dengan mengutamakan presisi, kecepatan, kontrol ahli, kontinuitas, kebijaksanaan, dan pengembalian input yang optimal. Strukturnya adalah salah satu yang mendekati eliminasi lengkap hubungan pribadi dan nonrasional pertimbangan (permusuhan, kecemasan, keterlibatan afektif, dll.).

Birokratisasi disertai dengan sentralisasi alat-alat produksi, seperti dalam perusahaan kapitalistik modern, atau seperti dalam kasus ini tentara pasca-feodal, pemisahan total dari alat penghancur. Bahkan laboratorium ilmiah yang diatur secara birokrasi ditandai dengan pemisahan ilmuwan dari peralatan teknisnya. Birokrasi adalah administrasi yang hampir benar-benar menghindari diskusi publik tentang tekniknya, meskipun mungkin ada diskusi publik tentang kebijakannya.

KERAHASIAAN

Kerahasiaan” dianggap perlu untuk menjaga informasi berharga dari pesaing ekonomi atau dari asing dan berpotensi bermusuhan kelompok politik. Dalam garis besar yang berani ini, pencapaian positif dan fungsi organisasi birokrasi ditekankan dan tekanan internal dan strain struktur tersebut hampir seluruhnya ditelantarkan. Namun masyarakat pada umumnya jelas menekankan ketidaksempurnaan dari birokrasi, seperti yang disarankan oleh fakta bahwa "hybrid yang mengerikan", birokrat, telah menjadi a Schimpfwort.

Transisi ke studi tentang aspek negatif dari birokrasi diberikan oleh penerapan konsep Veblen tentang “terlatih ketidakmampuan, "gagasan Dewey tentang" pekerjaan psikosis” atau pandangan Warnotte tentang “profesional deformasi." Ketidakmampuan terlatih mengacu pada itu keadaan di mana kemampuan seseorang berfungsi sebagai kekurangan atau titik buta. Berbasis tindakan atas pelatihan dan keterampilan yang telah berhasil diterapkan di masa lalu dapat mengakibatkan tanggapan yang tidak tepat dalam kondisi yang berubah.

“ Berkaca pada masa lalu tidak sepenuhnya tepat, kemahiran berdasarkan pengalaman masa lalu jug abisa menjadi kelemahan, misal ayam yang terlatih dengan pengalaman masa lalu bahwa setiap bunyi bel adalah waktunya makan, dan menjadi kelemahan bahwa bunyi bel tersebut dapat memancing ayam kepada kematiannya”. begitulah birokrasi kalau terlalu gampang ditebak dengan mengambil pemahaman dari kebiasaan atau masa lalunya”

Di dalam umum, seseorang mengadopsi langkah-langkah sesuai dengan pelatihan masa lalunya dan, dalam kondisi baru yang tidak dikenali sebagai perbedaan yang signifikan, mungkin pelatihan ini sangat sehat mengarah pada penerapan prosedur yang salah. Sekali lagi, dalam frase Burke yang hampir bergema, "orang mungkin tidak cocok dengan menjadi bugar dalam keadaan tidak fit"; pelatihan mereka mungkin menjadi ketidakmampuan. Konsep Dewey tentang psikosis okupasi bertumpu pada banyak pengamatan yang sama. Sebagai hasil dari rutinitas sehari-hari mereka, orang-orang mengembangkan preferensi khusus, antipati, diskriminasi dan penekanan.

Dalam diskusinya, Weber hampir secara eksklusif prihatin dengan apa struktur birokrasi mencapai: presisi, keandalan, efisiensi. Struktur yang sama ini dapat diperiksa dari perspektif lain yang disediakan oleh ambivalensi. Apa keterbatasan organisasi yang dirancang untuk mencapai tujuan-tujuan ini? Untuk alasan yang telah kami catat, struktur birokrasi diberikannya konstan tekanan pada pejabat untuk menjadi "metodis, bijaksana, disiplin.” Jika birokrasi adalah untuk beroperasi dengan sukses, itu harus mencapai tingkat tinggi keandalan perilaku, tingkat yang tidak biasa kesesuaian dengan pola tindakan yang ditentukan.

Oleh karena itu, pentingnya disiplin yang mungkin sangat dikembangkan di birokrasi agama atau ekonomi seperti di tentara. Disiplin bisa efektif hanya jika ideal pola ditopang oleh sentimen yang kuat yang memerlukan pengabdian pada tugas seseorang, yang tajam rasa keterbatasan otoritas seseorang dan kompetensi, dan kinerja metodis dari kegiatan rutin. Kemanjuran struktur sosial pada akhirnya tergantung pada menanamkan kelompok peserta dengan sikap dan waktu sen yang tepat. Seperti yang akan kita lihat, ada yang pasti . Pemindahan sentimen dari tujuan organisasi ke rincian tertentu dari perilaku yang disyaratkan oleh aturan. Kepatuhan terhadap aturan, awalnya dipahami sebagai sarana, menjadi berubah menjadi tujuan itu sendiri; di sana terjadi proses perpindahan tujuan yang akrab di mana “nilai instrumental menjadi nilai terminal.” Diartikan sebagai kesesuaian dengan peraturan, apapun situasinya, dilihat bukan sebagai ukuran dirancang untuk tujuan tertentu tetapi menjadi sebuah nilai langsung dalam kehidupan-organisasi dari birokrat. 

Penekanan ini, dihasilkan dari perpindahan dari tujuan awal, berkembang kekakuan dan ketidakmampuan untuk menyesuaikan dengan mudah. Formalisme, bahkan ritualisme, terjadi dengan sebuah desakan tak tertandingi pada teliti kepatuhan terhadap prosedur formal. Ini mungkin dibesar-besarkan ke titik di mana primer perhatian dengan kesesuaian dengan aturan mengganggu dengan tercapainya tujuan dari organisasi, dalam hal ini kita memiliki familiar fenomena teknis atau birokrasi resmi. Produk ekstrem dari proses ini perpindahan tujuan adalah ahli birokrasi, yang tidak pernah melupakan satu peraturan yang mengikat tindakannya dan karenanya tidak dapat membantu banyak klien-kliennya. 

Suatu kasus di mana pengakuan yang tegas terhadap batas-batas wewenang dan literal kepatuhan terhadap aturan menghasilkan hasil ini, adalah keadaan menyedihkan Bernt Balchen, Admiral Byrd's pilot dalam penerbangan di atas Kutub Selatan. Sesuai dengan keputusan dinas buruh Bernt Balchen … tidak dapat menerima miliknya surat-surat kewarganegaraan. Balchen, penduduk asli Norway, menyatakan niatnya pada tahun 1927. Itu diadakan bahwa ia telah gagal memenuhi syarat lima tahun terus menerus tinggal di Amerika Serikat. Pelayaran antartika Byrd membawanya ke luar negeri, meskipun dia berada di kapal yang mengibarkan bendera Amerika, adalah anggota yang tak ternilai dari orang Amerika ekspedisi, dan di wilayah yang ada klaim Amerika karena eksplorasi dan pendudukannya oleh orang Amerika, ini wilayah menjadi Little America. Biro naturalisasi menjelaskan bahwa itu tidak dapat dilanjutkan dengan asumsi bahwa Little America adalah tanah Amerika. Itu akan menjadi pelanggaran atas pertanyaan internasional di mana ia tidak memiliki sanksi. Sejauh biro bersangkutan, Balchen keluar dari negara dan secara teknis belum memenuhi dengan hukum naturalisasi.

Ketidakcukupan dalam orientasi yang mana melibatkan ketidakmampuan terlatih jelas berasal dari sumber struktural. Prosesnya mungkin singkat direkapitulasi. (1) Birokrasi yang efektif menuntut kehandalan respon dan kepatuhan yang ketat terhadap peraturan. (2) Pengabdian kepada aturan mengarah pada transformasi mereka menjadi kecapi absolut; mereka tidak lagi dipahami sebagai relatif seperangkat tujuan tertentu. (3) Ini mengganggu adaptasi siap dalam kondisi khusus tidak jelas dibayangkan oleh mereka yang menyusun aturan umum. (4) Jadi, unsur-unsur yang kondusif terhadap efisiensi dalam produksi secara umum inefisiensi dalam kasus tertentu. Realisasi penuh dari kekurangan jarang dicapai oleh anggota kelompok yang belum bercerai diri dari "makna" yang aturan memiliki untuk mereka. Aturan-aturan ini pada waktunya menjadi simbolis dalam pemeran, bukan hanya utilitarian. 

Kehidupan resmi birokrat direncanakan untuknya dalam bentuk tingkatan karir, melalui perangkat organisasi promosi oleh senioritas, pensiun, tambahan gaji, dll., yang semuanya dirancang untuk memberikan insentif bagi tindakan disiplin dan kesesuaian dengan peraturan resmi. Pejabat diam-diam diharapkan untuk dan sebagian besar menyesuaikannya pikiran, perasaan, dan tindakan terhadap prospek dari karir ini. Tapi perangkat ini sangat yang meningkatkan kemungkinan kesesuaian juga menyebabkan perhatian berlebihan dengan kepatuhan yang ketat peraturan-peraturan yang menimbulkan sifat takut-takut, konservatisme, dan teknikalisme. Perpindahan sentimen dari tujuan ke sarana dipupuk oleh signifikansi simbolis yang luar biasa dari sarana

(aturan)

Fungsionaris memiliki rasa tujuan yang sama bagi semua orang yang bekerja sama. Mereka berbagi kepentingan yang sama, terutama karena hanya ada sedikit persaingan dalam hal promosi dalam hal senioritas. Agresi dalam kelompok adalah dengan demikian diminimalkan dan pengaturan ini diharapkan berfungsi secara positif untuk birokrasi. Namun, semangat korps dan organisasi sosial informal yang biasanya berkembang dalam situasi seperti itu sering mengarah pada personel untuk mempertahankan kepentingan mereka yang mengakar daripada untuk membantu klien mereka dan terpilih pejabat yang lebih tinggi.

Tingginya dokumentasi membuat pimpinan mempercayakan semuanya pada bawah nya, dan ini menuntut integritas, karena tidak mungkin pimpinan membaca semua dokumen yang melaluinya. Ini menggambarkan defensif informal organisasi yang cenderung muncul kapan saja ada ancaman nyata terhadap integritas grup. pejabat birokrasi secara afektif mengidentifikasi diri mereka dengan cara hidup mereka. Mereka memiliki kebanggaan kerajinan yang membuat mereka menolak perubahan dalam rutinitas yang sudah mapan; 

Baik ini maupun kategorisasinya kecenderungan, yang berkembang dari yang dominan peran umum, aturan abstrak, cenderung menghasilkan konflik dalam kontak birokrat dengan publik atau pelanggan. Karena fungsionaris meminimalkan hubungan pribadi dan menggunakan kategorisasi, kekhasan kasus individu adalah sering diabaikan. Tetapi klien yang, cukup dapat dipercaya, yakin akan "fitur khusus" dari masalahnya sendiri sering menolak perlakuan kategoris seperti itu. Perilaku stereotip tidak disesuaikan dengan urgensi masalah individu. Perlakuan impersonal atas urusan yang pada saat signifikansi pribadi yang besar untuk klien menimbulkan tuduhan "kesombongan" dan “keangkuhan” para birokrat. 

Dengan demikian, pada Greenwich Employment Exchange, pekerja pengangguran yang mengamankan asuransinya pembayaran membenci apa yang dianggap sebagai “the

impersonalitas dan, kadang-kadang, yang tampak tiba-tiba dan bahkan kerasnya perlakuannya oleh para panitera. Beberapa pria mengeluh tentang sikap unggul yang dimiliki para panitera.”Sumber konflik lain dengan publik berasal dari struktur birokrasi. Itu birokrat, sebagian terlepas dari posisinya dalam hirarki, bertindak sebagai wakil dari kekuatan dan prestise seluruh struktur.

Hal ini sering mengarah pada sikap mendominasi yang nyata atau dampak, yang mungkin memang demikian dibesar-besarkan oleh perbedaan antara posisinya dalam hierarki dan posisinya dengan referensi ke publik. Protes dan jalan lain kepada pejabat lain di pihak klien seringkali tidak efektif atau sebagian besar dihalangi oleh esprit de corps yang disebutkan sebelumnya bergabung dengan para pejabat ke dalam kelompok yang kurang lebih solider. Sumber konflik ini dapat diminimalkan dalam perusahaan swasta karena klien dapat melakukannya mendaftarkan protes yang efektif dengan mentransfernya perdagangan ke organisasi lain dalam sistem kompetitif. Tapi dengan monopoli sifat organisasi publik, tidak ada alternatif seperti itu yang mungkin. Selain itu, dalam hal ini, ketegangan meningkat karena ketidaksesuaian antara ideologi dan fakta: pemerintahan personel dianggap sebagai "pelayan rakyat", tetapi sebenarnya mereka biasanya atasan, dan pelepasan ketegangan jarang dapat diberikan dengan beralih ke lembaga lain untuk yang diperlukan service.

Ketegangan ini sebagian disebabkan oleh kebingungan status birokrat dan klien; klien mungkin menganggap dirinya lebih tinggi secara sosial daripada pejabat yang ada saat ini dominan. Ketika hubungan yang dipersonalisasi menggantikan hubungan impersonal yang dibutuhkan secara struktural. Jenis konflik ini mungkin dicirikan sebagai berikut. Birokrasi, seperti yang telah kita lihat, diorganisir sebagai kelompok formal sekunder. Yang normal tanggapan yang terlibat dalam jaringan terorganisir ini harapan sosial didukung oleh afektif sikap para anggota kelompok. Sejak kelompok berorientasi pada norma-norma sekunder impersonalitas, setiap kegagalan untuk menyesuaikan diri dengan ini norma akan menimbulkan antagonisme dari mereka yang telah mengidentifikasi diri mereka dengan legitimasi dari peraturan ini. Oleh karena itu, penggantian pribadi untuk pengobatan impersonal dalam struktur bertemu dengan ketidaksetujuan luas dan dicirikan oleh julukan seperti graft, favoritisme, nepotisme, pemolesan apel, dll.

Julukan ini jelas merupakan manifestasi dari sentimen yang terluka. Fungsi semacam itu "kebencian otomatis" dapat dilihat dengan jelas di persyaratan birokrasi struktur. Birokrasi adalah mekanisme kelompok sekunder yang dirancang untuk menjalankan aktivitas tertentu yang tidak dapat dilakukan dengan memuaskan dasar kriteria kelompok primer. Oleh karena itu perilaku yang bertentangan dengan norma-norma formal ini menjadi objek ketidaksetujuan emosional. Ini merupakan fungsional pertahanan yang signifikan dibentuk melawan kecenderungan yang membahayakan kinerja sosial kegiatan yang diperlukan. 

Sebaliknya, dilihat dari segi interpretasi individu terhadap situasi, kebencian semacam itu hanya respon langsung menentang “ketidakjujuran” dari mereka yang melanggar aturan permainan. Namun, kerangka subjektif dari referensi meskipun, reaksi ini

melayani fungsi memelihara yang esensial elemen struktur birokrasi dengan menegaskan kembali perlunya formalisasi, sekunder hubungan dan dengan membantu untuk mencegah

disintegrasi struktur birokrasi yang akan terjadi seandainya ini didukung oleh hubungan yang dipersonalisasi. Jenis ini konflik secara umum dapat digambarkan sebagai intrusi sikap kelompok primer ketika sikap kelompok sekunder bersifat institusional menuntut, seperti halnya konflik birokrat-klien sering berasal dari interaksi pada impersonal istilah ketika perlakuan pribadi bersifat individual dituntut.

Kecenderungan meningkatnya birokratisasi dalam masyarakat Barat, yang telah lama dimiliki Weber sejak diramalkan, bukanlah satu-satunya alasan bagi sosiolog untuk mengalihkan perhatian mereka ke bidang ini. Studi empiris interaksi birokrasi dan kepribadian harus terutama meningkatkan pemahaman kita tentang struktur sosial. Sejumlah besar pertanyaan spesifik mengundang Sejauh mana tipe kepribadian tertentu dipilih dan dimodifikasi oleh berbagai birokrasi (perusahaan swasta, pelayanan publik, mesin politik semi-legal, agama pesanan)? Meskipun kekuasaan dan ketundukan dianggap sebagai ciri-ciri kepribadian variabilitas mereka dalam situasi stimulus yang berbeda, apakah birokrasi memilih kepribadian yang cenderung tunduk atau berkuasa?

Dan karena berbagai penelitian telah menunjukkan hal itu sifat-sifat ini dapat dimodifikasi, apakah partisipasi di kantor birokrasi cenderung meningkat kecenderungan? Lakukan berbagai sistem perekrutan (misalnya patronase, persaingan terbuka melibatkan pengetahuan khusus atau "umum kapasitas mental, ” pengalaman praktis) pilih tipe kepribadian yang berbeda? Apakah promosi melalui senioritas mengurangi kecemasan kompetitif dan meningkatkan efisiensi administratif? pemeriksaan rinci mekanisme untuk menanamkan kode birokrasi dengan mempengaruhi akan bersifat instruktif baik secara sosiologis maupun secara psikologis. Apakah anonimitas umum dari keputusan pegawai negeri cenderung membatasi daerah prestise-simbol untuk didefinisikan secara sempit lingkaran dalam? Apakah ada kecenderungan untuk diferensial asosiasi untuk menjadi terutama ditandai antara birokrat? Kisaran signifikan secara teoritis dan pertanyaan praktis penting tampaknya hanya dibatasi oleh aksesibilitas data konkret. Ilmu agama, pendidikan, birokrasi militer, ekonomi, dan politik mengatasi ketergantungan sosial organisasi dan pembentukan kepribadian harus

merupakan jalan untuk penelitian yang bermanfaat. Pada jalan itu, analisis fungsional beton

struktur belum dapat membangun Rumah Sulaiman untuk sosiolog.