Is merit pay changing ethos in public administration?
Renato Ruffini, Giuseppe Modarelli, Roberta Sferrazzo & Matteo Turri | 2020
Abstrak: Artikel ini bertujuan untuk mengeksplorasi perubahan budaya organisasi administrasi publik setelah penerapan sistem payPRP terkait kinerja. Pekerjaan mengeksplorasi peralihan ke sistem remunerasi eksplisit melalui penerapan insentif dan berfokus pada efek, positif atau negatif, hal ini terhadap etos administrasi publik. Data dari survei yang dilakukan di antara pegawai swasta dan publik di wilayah tertentu di Italia Selatan digunakan untuk menganalisis bagaimana pergeseran dari sistem remunerasi implisit ke eksplisit berdampak pada etos pegawai negeri. Karena penerapan PRP, pegawai negeri kini diharapkan diberi kompensasi berdasarkan kinerja mereka. Manajemen insentif yang tidak efektif dalam administrasi publik mempengaruhi motivasi intrinsik pegawai publik dan dapat menyebabkan pelepasan moral. Sementara literatur sebelumnya berfokus pada tantangan praktis dan keterbatasan PRP, sedikit yang ditulis tentang bagaimana PRP telah mengubah budaya administrasi publik. Artikel ini menunjukkan bagaimana PRP dapat mengubah etos tradisional layanan administrasi publik berdasarkan model birokrasi Weberian, menggantikan yang terakhir dengan yang baru.
Seperti yang diklaim oleh banyak sarjana, New Public Management (NPM)—yang menemukan akar teoritisnya dalam ekonomi institusional (Drew & Dollery, 2015; Luke, Kearins, & Verreynne, 2017)—telah sangat mempengaruhi reformasi dalam administrasi publik sejak akhir tahun lalu. abad (Diefenbach, 2009; Hood, 1991; Pollitt, 2003, 2009). NPM memiliki dua sikap teoritis utama. Yang pertama terdiri dari seperangkat doktrin reformasi administrasi berdasarkan ide-ide keahlian 'manajemen profesional' sebagai portabel, lebih penting daripada keahlian teknis, membutuhkan kekuasaan diskresioner yang tinggi untuk mencapai hasil ('bebas untuk mengelola') dan pusat dan sangat diperlukan untuk kinerja organisasi yang lebih baik. melalui pengembangan budaya yang sesuai dan pengukuran aktif dan penyesuaian output organisasi. (Hood, 1991) Yang kedua berakar pada bisnis dan hubungannya dengan “contestability, pilihan pengguna, transparansi dan konsentrasi dekat pada struktur insentif” (Hood, 1991). Meskipun tidak ada univocal konseptualisasi NPM (Dunleavy, Margetts, Tinkler, & Bastow, 2006), dapat dikatakan mengajukan pendekatan bisnis untuk mengelola administrasi publik. Dengan kata lain, ini bertujuan untuk membuat administrasi publik dan karyawan mereka "lebih 'seperti bisnis' dan 'berorientasi pasar', yaitu berorientasi pada kinerja, biaya, efisiensi, dan audit" (Diefenbach, 2009). Kinerja demikian diperkenalkan ke dalam administrasi publik bersama sistem perencanaan dan kontrol, yang menyiratkan hubungan yang kuat antara pekerjaan yang dilakukan, tujuan yang dicapai, dan remunerasi.
Sistem PRP merupakan salah satu aplikasi dari teori NPM dalam administrasi publik. PRP menyiratkan bahwa pekerjaan pegawai publik harus dievaluasi dan pujian atau hukuman harus diberikan (Marsden & Richardson, 1994). Akibatnya, “gaji juga menjadi kurang seragam dan kurang dapat diprediksi” (Pollitt, 2009) melalui pengenalan insentif keuangan untuk meningkatkan kinerja administrasi publik. PRP adalah titik balik dalam evolusi administrasi publik, karena secara radikal mengubah kontrak kerja, bergerak dari remunerasi implisit ke eksplisit; misalnya, dari remunerasi berdasarkan senioritas dan peran seseorang dalam administrasi publik hingga remunerasi berdasarkan tujuan yang berhasil diverifikasi (Marsden, 1993). Ini adalah kunci untuk memahami evolusi administrasi publik karena menandakan perubahan radikal dalam "kontrak psikologis" antara pegawai publik dan majikan publik. Kontrak psikologis didefinisikan sebagai "keyakinan individu tentang syarat dan ketentuan perjanjian pertukaran timbal balik antara orang itu dan pihak lain" (Rousseau, 1998). Argyris (1960), Levinson, Price, Munden, Mandl, dan Solley (1962), dan Schein (1980) awalnya mendefinisikan konstrak psikologis untuk mengkarakterisasi sifat subjektif dari hubungan kerja.
Pergeseran ini menandai perubahan dramatis dalam peran pegawai publik dan dalam prinsip inti administrasi publik yang beralih dari salah satu kemanjuran (mengadopsi kebijakan) menjadi salah satu keefektifan (menawarkan layanan). Dengan demikian PRP adalah kunci yang diperlukan untuk beralih dari remunerasi implisit ke eksplisit. Sistem PRP telah diadopsi secara luas oleh administrasi publik dalam 30 tahun terakhir (Roberts, 2010). Pada tahun 2008, 80% dari Organisasi Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan (OECD) negara telah mengadopsi sistem PRP dalam administrasi publik (Lah & Perry, 2008). Namun, kedua prinsip NPM terkait dengan pengukuran dan evaluasi kinerja dan penggunaan PRP memiliki efek tunduk pada kritik, terutama sejak tahun 2000. Cardona (2006) mengklaim: "Tidak ada bukti empiris konklusif bahwa pendekatan semacam itu secara efektif membantu meningkatkan motivasi dan kinerja dalam pelayanan publik." Konsekuensinya, jika PRP bertujuan untuk meningkatkan motivasi pegawai publik, mungkin “satu-satunya masalah terpenting bukanlah jumlah uang yang terlibat tetapi cara mengalokasikannya melalui sistem penilaian” (Marsden & Richardson, 1994). Literatur telah menunjukkan bahwa penekanan pada hasil dan insentif dapat mengarah pada investasi lebih sedikit waktu dan uang dalam penilaian yang tepat atas keterampilan karyawan, atau tingkat keahlian mereka (Hood, 1991).
Dengan cara ini, risiko menetapkan tujuan yang tidak tepat (Gailmard & Patty, 2007) dan mengabaikan pengembangan profesional individu menjadi lebih mungkin dan akibatnya mempengaruhi motivasi. Beberapa sarjana sekarang setuju bahwa "sistem PRP umumnya tidak berhasil" (Perry, Mesch, & Paarlberg, 2006) dan mengidentifikasi penyebab baik kesulitan praktis penerapan sistem evaluasi dalam administrasi publik dan aspek teknis implementasi tersebut (OECD, 2005 ; Rexed, Moll, Manning, & Allainet, 2007). Sistem PRP dapat memiliki efek samping seperti produktivitas rendah, penurunan motivasi, aktivitas kerja yang tidak perlu, dan biaya kontrol yang lebih tinggi. Secara umum diterima bahwa efek ini lebih mudah ditemukan di sektor publik daripada di sektor swasta (Inauen, Rost, Frey, Homberg, & Osterloh, 2010), justru karena kekhasan yang pertama dalam hal manajemen personalia dan anggaran. Terlepas dari kritik dalam literatur, PRP masih diadopsi secara luas (Hyndman & Ende, 2001) karena penerimaan umum atas logika berbasis NPM yang mengklaim bahwa lebih banyak akuntabilitas sama dengan kinerja yang lebih baik (Bellé, 2010; Dubmick, 2005).
Dalam 25 tahun terakhir, literatur manajemen tentang PRP dalam administrasi publik terutama berfokus pada alasan di balik pengenalan PRP dan konsistensi penerapannya. Secara khusus, para sarjana telah mencoba untuk menetapkan apakah itu telah menjadi alat yang efektif untuk implementasi strategi manajemen baru di sektor publik, pengaruh apa yang dimilikinya terhadap motivasi pegawai publik, seberapa besar kontribusinya untuk membuat remunerasi lebih adil. dan fleksibel, dan bagaimana hal itu menyebabkan perubahan organisasi dalam administrasi publik. Kurang perhatian telah diberikan pada apakah pengenalan PRP telah menyebabkan perubahan dalam budaya organisasi administrasi publik yang mendalam. Artikel ini memposisikan diri dalam celah ini dalam penelitian dan bertujuan untuk menetapkan apakah peralihan dari sistem remunerasi implisit ke eksplisit dalam administrasi publik melalui sistem PRP telah diterima dan diterapkan oleh pegawai publik. Etos publik dapat dikompromikan jika terdapat inkonsistensi antara tujuan sistem pengupahan dan daya ungkit operasional sehari-hari, karena masyarakat tidak mengetahui arti pekerjaannya. Mengikuti alasan ini, makalah ini bertujuan untuk menjawab apakah pegawai administrasi publik Italia (bekerja di kementerian, sekolah, otoritas, atau pemerintah daerah) telah menerima remunerasi eksplisit atau tidak. Di Italia, PRP telah menjadi aspek utama reformasi sektor publik—lebih banyak daripada di negara lain—sejak 1992 (Ongaro & Valotti, 2008; Ruffini, 2000; Spano & Monfardini, 2018). Artikel ini disusun sebagai berikut: Pertama, PRP dan tantangannya dianalisis berdasarkan pengertian insentif; kedua, disajikan evolusi penerapan PRP dalam 30 tahun terakhir di Italia. Kasus ini menganalisis implementasi PRP yang sistematis serta beberapa masalah praktis yang terkait dengannya dan memungkinkan tinjauan umum tentang perubahan dan kontradiksi yang dipicu dalam administrasi publik Italia.
Incentives in public administrations
Pergeseran dari sistem remunerasi implisit ke eksplisit merupakan kunci bagi proses perubahan dan reformasi dalam manajemen publik. Perubahan remunerasi bukan sekedar strategi manajemen tetapi mempengaruhi sebuah organisasi secara mendalam, karena mempengaruhi prinsip kesetaraan dalam hubungan kerja dan kontrak psikologis antara majikan dan karyawan. Ketidaksesuaian antara remunerasi (yaitu, berapa banyak yang dibayarkan) dan fitur dan budaya organisasi (yaitu, mengapa jumlah tertentu dibayarkan) dapat menyebabkan oportunisme dan pelepasan moral pada karyawan yang tidak dapat lagi mengukur tingkat kesetaraan bonus yang mereka terima. menerima. Sistem remunerasi implisit menyiratkan bahwa karyawan dibayar untuk mewakili institusi, mengejar tujuannya, dan setia padanya. Secara teknis, hal ini diketahui melalui berbagai tingkat gaji yang tidak terkait dengan produktivitas, tetapi terkait dengan peran dan senioritas. Ini adalah model yang secara tradisional diadopsi oleh administrasi publik karena alasan struktural, seperti kesulitan dalam memantau kinerja, kebutuhan untuk melindungi peran kelembagaan, dan daya tawar pegawai publik.
Sistem remunerasi eksplisit menyiratkan bahwa karyawan dibayar berdasarkan layanan yang diberikan sehubungan dengan peran dan tujuan mereka, yang pada gilirannya biasanya terkait dengan tujuan produksi organisasi. Terlepas dari keragaman sektor publik dan swasta berdasarkan tujuan institusional yang berbeda dan struktur hak milik yang berbeda (Alchian dan Demsetz, 1972), pekerjaan publik dan swasta menjadi semakin homogen untuk mencapai peningkatan tingkat efisiensi dalam administrasi publik. Hal ini diperlukan karena pertumbuhan kuantitatif dan kualitatif layanan publik, krisis keuangan, dan ideologi yang berkembang pada tahun 1980-an, khususnya NPM. Elemen kunci dalam mengembangkan remunerasi eksplisit adalah gagasan tentang insentif, yang harus menjadi fokus di sini. Insentif adalah penawaran yang menentukan manfaat atau bonus ekstrinsik, yang bukan merupakan konsekuensi alami dari suatu tindakan atau imbalan yang pantas, melainkan bergantung pada pemenuhan permintaan yang dirancang dengan sengaja untuk mengubah status quo, dimana seseorang dituntut untuk membuat pilihan dia atau dia tidak akan membuat jika insentif tidak ada (Grant, 2012). Dengan kata lain, insentif adalah cara memodifikasi preferensi individu, yang mengarah ke perilaku yang tidak akan terjadi sebaliknya.
Insentif adalah konsep kunci dalam ilmu ekonomi, terutama dalam teori agensi atau prinsipal-agen (Arellano-Gault, 2000; Jensen & Meckling, 1976; Kaboolian, 1998). Gagasan tersebut didasarkan pada model homo oeconomicus yang mementingkan diri sendiri, yang menyiratkan individu yang rasional, egois, dan termotivasi secara ekstrinsik. “Akibatnya, perilaku manusia dapat diarahkan melalui pemberian penghargaan atau sanksi secara selektif. Individu akan melakukan yang terbaik ketika sistem insentif menghubungkan penghargaan sedekat mungkin dengan kinerja” (Weibel, Rost, & Osterloh, 2010). Dalam praktiknya, “kompensasi tunai harus disusun untuk memberikan penghargaan besar untuk kinerja yang luar biasa dan hukuman yang berarti untuk kinerja yang buruk” (Jensen & Murphy, 2010). Teori ini terbukti valid di sektor bisnis swasta (Lazear, 2000). Namun, penelitian yang sama menyoroti kekhasan di sektor publik; misalnya, pentingnya motivasi prososial. Sektor publik dengan demikian memberikan bukti tidak hanya masalah kepentingan pribadi tetapi juga motivasi pelayanan publik. Selanjutnya, peran manajer dan independensi para profesional menjadi ambigu (Alchian & Demsetz, 1972; Bryer & Cooper, 2007; Burgess & Ratto, 2003; Doolin, 2002). Sistem insentif menyebabkan masalah lebih lanjut dalam administrasi publik karena pentingnya motivasi intrinsik bagi pegawai publik (Frey, Homberg, & Osterloh, 2013).
Motivasi intrinsik khas, perlu, dan sering terjadi dalam administrasi publik (Cacioppe & Mock, 1984; Crewson, 1997; Frey, Homberg, & Osterloh, 2013), sedemikian rupa sehingga kesenjangan antara motivasi intrinsik dan ekstrinsik seringkali lebar (Buelens & Van den Broeck, 2007; Houston, 2000; Perry, 1997). Ekonomi perilaku menyediakan sumber motivasi yang lebih luas dan mempertimbangkan motivasi intrinsik berdasarkan kepuasan yang diperoleh dari mengambil bagian dalam proyek tanpa insentif eksternal. Padahal, insentif intrinsik yang ideal terletak pada pekerjaan itu sendiri, yang seharusnya memuaskan karyawan (Frey, Homberg, & Osterloh, 2013). Ini bisa berbasis pekerjaan atau kewajiban. Dalam kasus sebelumnya, motivasi intrinsik didasarkan pada kepuasan pribadi yang diperoleh dari melaksanakan tugas tertentu.
Motivasi intrinsik berbasis kewajiban mengacu pada aktivitas di mana tujuannya adalah tindakan yang tepat. Ketika individu dipimpin oleh motivasi intrinsik, mengikuti aturan adalah kepentingan mereka (Frey, Homberg, & Osterloh, 2013; Ryan & Deci, 2000), terlepas dari insentif eksternal seperti remunerasi ekstra. Secara khusus, individu peduli dengan kesejahteraan pihak lain yang terlibat, karena kepentingan mereka untuk melindungi masyarakat. Dalam kondisi tertentu, insentif eksternal dapat menghambat motivasi intrinsik dan menyebabkan crowding-out effect (Benabou & Tirole, 2003; Falk & Kosfeld, 2006; Frey, 1997; Frey & Osterloh, 2002; Lidenberg, 2001; Weibel, Rost, & Osterloh , 2007). Justru "kinerja tugas yang termotivasi secara intrinsik yang dirugikan oleh bayaran untuk kinerja" (Weibel et al., 2010). Efek ini juga secara konvensional disebut efek korupsi dari motivasi ekstrinsik (Deci, 1975; Deci & Flaste, 1995; Deci, Koestner, & Ryan, 1998). Efek crowding-out terjadi ketika kondisi berikut terpenuhi: (1) Individu secara intrinsik termotivasi sebelum efek crowding-out terjadi; (2) Individu melihat penghargaan sebagai sarana untuk mengontrol daripada mendukung perilaku otonom; (3) Efek harga (yaitu hadiah) tidak mengkompensasi penurunan motivasi intrinsik. Penting untuk dicatat bahwa kepuasan karyawan bergantung pada prinsip kesetaraan. Kepuasan berasal dari “hubungan yang dirasakan antara apa yang mengharapkan pekerjaan seseorang dan apa yang dianggap ditawarkan oleh majikan” (Locke, 1969). Sementara efek insentif pada motivasi pegawai publik telah banyak diteliti, tampaknya kurang perhatian diberikan pada konsekuensi moral dari insentif pada perilaku pegawai publik. Perlu ditekankan bagaimana insentif mempengaruhi motivasi intrinsik dan perilaku moral individu. Contohnya adalah efek berita buruk (Bowless, 2016), yang terjadi ketika insentif dirancang untuk kepentingan pemberi kerja daripada kepentingan karyawan; misalnya, remunerasi yang lebih rendah jika berulang kali absen dari pekerjaan, atau hari libur sebelum atau sesudah liburan atau akhir pekan.
Hukuman tersirat dalam insentif semacam itu berdampak negatif pada kepercayaan antara pemberi kerja dan karyawan, dan jika insentif ini efektif, pemberi kerja harus menemukan cara untuk meyakinkan karyawan. Penelitian telah menunjukkan bahwa individu yang termotivasi secara intrinsik akan bereaksi negatif daripada mencoba memaksimalkan produktivitas mereka. Contoh kedua adalah pelepasan moral (Bandura, 1991; Bowless, 2016), yang terjadi ketika individu diberi insentif dan instruksi perilaku untuk mencapai tujuan. Hal ini terbukti “mematikan” etika mereka (Shu, Gino, & Bazerman, 2011), karena rutinitas yang digerakkan oleh insentif secara virtual melenyapkan rasa bersalah dan kode moral mereka. Hal ini terjadi agar disonansi kognitif dapat dihindari (Mero, Guidice, & Brownlee, 2007). Bukti menunjukkan efek crowding-out di sini juga, terutama pada individu bermoral tinggi yang menganggap insentif sebagai kewajiban atau batasan, yang dapat mempengaruhi mereka dalam hal keyakinan sosial atau agama mereka. Terakhir, karyawan merasa kurang mandiri (Bowless, 2016; Grant, 2012) karena pihak ketiga menetapkan tujuan khusus untuk mereka dan memantau tindakan yang diambil untuk mencapainya. Ini adalah penyebab lebih lanjut dari efek crowding-out yang merusak rasa kemandirian karyawan, mempengaruhi proaktivitas mereka, dan mengarahkan mereka untuk membuat pilihan yang aman yang menurut mereka sedikit akuntabilitasnya (yaitu, memetik ceri). Oleh karena itu, dalam sistem PRP, masalah jumlah uang tambahan yang diterima karyawan dan distribusi uang yang setara di tempat kerja digabungkan dengan masalah kinerja yang sesuai dengan insentif dan bagaimana yang pertama mempengaruhi sistem nilai karyawan dan hubungan di dalamnya. tempat kerja. Dalam pengertian ini, insentif dapat berdampak signifikan pada sistem nilai individu.
Literatur menunjukkan fitur struktural dan kekhasan sektor publik membuat desain insentif lebih kompleks daripada di sektor swasta. Kesulitan utama adalah konteks ekonomi dan politik yang sangat fluktuatif di mana administrasi publik beroperasi, serta kemungkinan mengelola layanan publik dalam hal tujuan. Mengukur kinerja sangat kompleks sehingga membutuhkan negosiasi ulang yang konstan terhadap tujuan awal (Barbato, Salvadori, & Turri, 2018; Barbato & Turri, 2017; Rebora, Ruffini, & Turri, 2017). Yang disebut masalah multitasking (Holmstrom & Milgrom, 1991) menghadirkan kesulitan tambahan, karena tujuan tampaknya ambigu secara struktural. Insentif keuangan menyebabkan karyawan untuk “mengurangi upaya mereka pada tugas-tugas yang menghasilkan keluaran yang tidak dapat diamati karena mereka mencari imbalan yang menonjol untuk upaya yang dapat diamati” (Al-Ubaydli & Lee, 2012). Selanjutnya, dalam administrasi publik, kemampuan untuk membayar umumnya terbatas (dibandingkan dengan sektor swasta) dan biasanya rendah karena remunerasi tetap tidak dapat diubah untuk mendukung remunerasi variabel (Ingraham, 1993; Kellough & Haoran, 1993; Moon, 2000). Dikombinasikan dengan dinamika motivasi intrinsik, ini berdampak negatif pada motivasi, terutama terkait tugas-tugas penting dan menarik. Kesulitan lain dalam mengadopsi sistem merit pay dalam administrasi publik adalah mengukur hasil (Micheli & Mari, 2014). PRP membutuhkan alat pengukuran yang tepat yang mempromosikan upaya individu. Pengukuran tersebut sangat kompleks dan multidimensi dalam administrasi publik. Individu yang termotivasi secara ekstrinsik cenderung berfokus pada tujuan yang mudah diukur dan dicapai atau pada elemen yang bukan merupakan kunci evaluasi kinerja (Van Bockel & Noordegraaf, 2006). Dengan kata lain, jika tidak ada cara untuk mengukur output apa yang dihasilkan oleh tindakan administratif atau jika identifikasi mereka kontroversial, asumsi kunci yang menjadi dasar penilaian kinerja hilang, yang pasti membuka jalan menuju disfungsi seperti pengukuran output parsial atau tidak representatif. (Barbato et al., 2018)
Ini juga dapat berdampak negatif pada motivasi, karena penilaian kinerja dan pembayaran untuk kinerja adalah dua alat motivasi paling kuat dari organisasi mana pun, menurut Ryne, Gerhart, dan Parks (2005). Alat-alat ini sangat kuat, manajer harus menghadapi tantangan untuk memastikan sistem remunerasi mereka tidak menyebabkan perilaku yang tidak pantas. Visi tertentu disediakan dalam studi oleh Speklé dan Verbeeten (2014), yang mengklaim cara sistem pengukuran kinerja digunakan dapat mempengaruhi kinerja organisasi secara berbeda. Para penulis mendemonstrasikan bagaimana sistem pengukuran kinerja meningkatkan kinerja melalui sistem insentif ketika tingkat kontraktibilitas organisasi (tujuan yang jelas dan terukur serta pengetahuan tentang proses transformasi) tinggi. Literatur menunjukkan bahwa insentif adalah senjata yang ampuh namun sulit digunakan di sektor publik karena karakteristik strukturalnya. Efektivitas insentif tidak diharapkan atau dijamin karena potensi efek sampingnya pada tingkat motivasi dan budaya. Sistem insentif yang dikelola dengan buruk dapat menyebabkan kebingungan mengenai kontrak psikologis antara majikan dan karyawan. Secara khusus, karyawan dapat merasakan ambiguitas antara remunerasi untuk melakukan tugas yang diminta dan misi mereka sebagai pegawai negeri.
PRP in Italian public administrations
PRP telah diterapkan dalam administrasi publik di seluruh dunia sejak tahun 1990-an. Di Italia, serikat pekerja mendorong penilaian kinerja terkait dengan pembayaran jasa. Hal ini diperkenalkan setelah kesepakatan kerja bersama mengenai administrasi lokal dan layanan kesehatan pada tahun 1983. Sistem insentif didasarkan pada logika indikator kinerja utama dan manajemen berdasarkan tujuan. Sejak saat itu, penerapan merit pay telah menjadi landasan kebijakan pemerintah untuk perbaikan administrasi publik (kementerian, daerah, sekolah, pemerintah daerah, dan kesehatan) melalui undang-undang serupa. Baik kepemimpinan politik maupun opini publik telah mendukung kebijakan ini. Ringkasnya, pada awal 1990-an, serangkaian faktor eksternal (kriteria konvergensi euro Maastricht dan penyelidikan yudisial nasional terhadap korupsi politik di Italia, dijuluki "Tangentopoli") dan debat ilmiah dan serikat pekerja menyebabkan
Reformasi radikal pekerjaan publik (Keputusan Legislatif no. 29/1993), yang hampir menyelaraskan bisnis publik dan swasta (Capano, 2003). Reformasi menandai pergeseran dari remunerasi implisit ke eksplisit dengan memperkenalkan kewajiban hukum dan kontraktual untuk menjamin hasil (kegagalan untuk melakukannya dapat menyebabkan pemecatan). Hal ini menyebabkan perubahan remunerasi yang menjadi berdasarkan evaluasi pekerjaan dan penilaian kinerja (Ruffini, 2000). Berdasarkan reformasi tersebut, kontrak kerja memperkenalkan dan memperluas insentif keuangan terkait tujuan (individu atau kolektif) dan memperkenalkan sistem penilaian individu yang terkait dengan remunerasi variabel. Dalam praktiknya, alat remunerasi seperti itu pada awalnya disalahgunakan dan, dalam banyak kasus, remunerasi variabel ditangani dengan acuh tak acuh. Alasannya kompleks dan beragam, tetapi dapat dikaitkan dengan kekhasan struktural dari aplikasi insentif dalam administrasi publik yang telah dianalisis sebelumnya.
Berdasarkan pengalaman awal ini, undang-undang dan norma baru diperkenalkan dalam perjanjian kerja bersama untuk membedakan penilaian kinerja dan remunerasi variabel. Sebagai contoh, komite evaluasi ad hoc diciptakan untuk menjamin keandalan penilaian kinerja manajer, melakukan tinjauan kinerja individual, menghindari distribusi sumber daya keuangan yang tidak dibedakan, menerapkan distribusi sumber daya berdasarkan kriteria yang sangat selektif, memperkenalkan audit oleh badan pemerintah, dan memperkenalkan audit (dan potensi sanksi) oleh Pengadilan Auditor Italia, terutama untuk manajer SDM. Terlepas dari upaya ini dan beberapa perbaikan yang tidak diragukan lagi, baik pemerintah maupun opini publik tetap tidak puas dengan implementasi PRP di sektor publik (Mussari & Ruggiero, 2010; Rebora et al., 2017).
Pada tahun 2009, reformasi baru diperkenalkan (Keputusan Legislatif no. 150/09) untuk mengatasi kesulitan operasional dalam SDM dan, khususnya, sistem pembayaran jasa. Untuk mencapai tujuan ini, diambil dua tindakan: pertama, membatasi perundingan bersama untuk memberdayakan pengelola; kedua, secara sistematis memperkenalkan logika manajemen kinerja yang berlawanan dengan penekanan sebelumnya pada langkah akhir dari proses, yaitu evaluasi dan remunerasi. Hukum membebankan kewajiban dan sanksi tegas. Selanjutnya, badan nasional dibentuk (Komite Nasional Evaluasi, Integritas, dan Transparansi Administrasi Publik) untuk menjamin keberhasilan sistem manajemen kinerja dengan menginstruksikan pemerintah daerah dan operasi pemantauan. Setelah awal yang sulit, administrasi publik sepenuhnya menerapkan undang-undang baru dan memperkenalkan sistem manajemen kinerja yang terstruktur. Pada saat yang sama, krisis keuangan global mendorong Pemerintah Italia membekukan gaji publik dengan membekukan perjanjian kerja bersama. Hal ini sangat menghambat penerapan sistem remunerasi variabel, meskipun penerapan sistem ini akan lebih mudah jika tersedia lebih banyak sumber daya keuangan (Rebora et al., 2017). Perundingan bersama dilanjutkan pada tahun 2016, dan pemerintah memperkenalkan norma lebih lanjut mengenai remunerasi variabel, khususnya insentif kolektif. Setelah bertahun-tahun penerapan PRP, keberhasilan sistem manajemen kinerja dan kesetaraan remunerasi variabel masih dipertanyakan. Namun, perilaku karyawan sudah mulai berubah (Spano & Monfardini, 2018).
Methodology
Mempertimbangkan kebijakan tentang ketenagakerjaan publik dalam beberapa dekade terakhir menimbulkan pertanyaan apakah penerapan PRP sesuai dengan harapan pegawai publik. Karena kerumitan pertanyaan semacam itu, artikel ini bertujuan untuk mengidentifikasi kemungkinan tren dan masalah untuk membuka jalan bagi penelitian lebih lanjut. Karya ini mengeksplorasi peralihan ke sistem remunerasi eksplisit melalui penerapan insentif dan berfokus pada dampaknya, positif atau negatif, terhadap etos administrasi publik. Untuk itu, perbedaan penerapan insentif antara sektor publik dan swasta dipahami sebagai “sentinel event”; yaitu, peristiwa yang memungkinkan jawaban yang memenuhi syarat untuk pertanyaan penelitian yang ada. Ini akibatnya disorot, dan perbandingan antara sektor publik dan swasta telah dibuat. Dalam praktiknya, survei dilakukan (Wolf, Joye, Smith, & Fu, 2016) melalui kuesioner pilihan ganda yang terdiri dari pertanyaan skala 1 hingga 5 (1 mewakili ketidaksepakatan total; 5 mewakili persetujuan penuh). Kuesioner tersebut dijawab oleh pegawai negeri dan swasta di wilayah tertentu di Italia Selatan; khususnya, 18 pemerintah daerah dan 11 bisnis. Berbagai bidang kegiatan administrasi publik dan bisnis swasta, variabel teknis dan kontraktual dalam penerapan sistem insentif, dan perbedaan kompetensi manajerial belum dianggap relevan dengan analisis ini, yang bermaksud untuk memberikan evaluasi kerja penerimaan. sistem insentif dan retribusi eksplisit. Baik administrasi publik maupun bisnis swasta yang dipilih menghitung jumlah karyawan yang berbeda tetapi telah mengadopsi sistem PRP selama lebih dari 5 tahun. Perbedaan antara sektor publik dan swasta dengan demikian menjadi fokus utama. Perbedaan organisasi (yaitu, ukuran, keterampilan manajemen, bidang kegiatan) dapat membantu untuk memastikan apakah homogenitas dalam menerima remunerasi eksplisit telah tercapai dan apa konsekuensinya. Kuesioner berisi tujuh pernyataan, enam di antaranya ditujukan untuk memastikan tingkat kepuasan terhadap remunerasi. Tujuan dari pernyataan terakhir adalah untuk menentukan apakah remunerasi finansial dianggap lebih diinginkan daripada pengakuan non-finansial. Hasilnya diproses secara deskriptif murni. Jumlah responden sebanyak 747 orang, meliputi 481 pegawai negeri dari berbagai jenis badan publik (persentase responden 45,23%) dan pegawai swasta 266 orang (persentase responden 39,48%). Jumlah responden perempuan di sektor publik sebanyak 342 (71%), dan di sektor swasta sebanyak 80 (30%). Persentase tersebut konsisten dengan jumlah rata-rata pria dan wanita dalam organisasi yang terlibat dalam survei.
Findings
Tabel 1 dan Gambar 1 menunjukkan hasil survei. Untuk membuatnya lebih jelas, jawaban 1 dan 2 (saya sangat tidak setuju dan saya sebagian tidak setuju) dan jawaban 4 dan 5 (saya sebagian besar setuju dan saya sangat setuju) telah disajikan bersama. Analisis hasil menunjukkan polarisasi yang kuat di sektor publik daripada sektor swasta. Pernyataan pertama menyangkut kompensasi yang adil (ketidakseimbangan upaya-imbalan rendah). Hampir semua pegawai publik (94,59%) sangat tidak setuju dengan pernyataan yang menyatakan bahwa mereka merasakan ketidakseimbangan imbalan kerja yang tinggi di tempat kerja mereka. Di sektor swasta, hanya 35,7% responden yang sangat tidak setuju dengan pernyataan tersebut. Tanggapan terhadap pernyataan kedua (distribusi insentif keuangan yang adil) konsisten dengan yang pertama. Dari pegawai publik yang disurvei, 92,72% tidak setuju dengan pernyataan tersebut. Di sektor swasta, hanya 42,48% responden yang tidak puas dengan pembagian insentif. Perbedaan yang cukup besar dalam tanggapan antara sektor publik dan sektor swasta mungkin disebabkan oleh perbedaan dalam cara pengelolaan insentif (nilai insentif positif, prosedur penilaian, tujuan yang jelas, dll.) namun dapat dijelaskan lebih lanjut sehubungan dengan penerapan praktis sistem pengupahan di tempat kerja, yaitu sehubungan dengan kondisi organisasi tempat responden bekerja. Pernyataan 3, 4 dan 5 fokus pada elemen organisasi: (1) Jalur karir didefinisikan dengan jelas di organisasi saya. (2) Kemajuan karir berdasarkan prestasi dimungkinkan di organisasi saya. (3) Saya senang dengan jalur karir saya. Respons di sektor publik juga cenderung negatif, sedangkan di sektor swasta lebih merata. Faktanya, hanya 36,84% responden di sektor swasta yang berpandangan negatif terhadap jalur profesionalnya, dan 44% berpandangan positif. Dalam administrasi publik, 88,7% responden berpandangan negatif, dan hanya 5,61% responden yang puas dengan jalur profesionalnya. Ringkasnya, administrasi publik menunjukkan keyakinan luas bahwa sistem pembayaran jasa cenderung tidak adil dan jalur profesional tidak jelas dan tidak setara. Ketidakpuasan terhadap PRP tersebut dapat mengarah pada kesimpulan bahwa responden lebih memilih pengakuan non-finansial. Faktanya, bukan itu masalahnya. Ketika ditanya apakah mereka lebih termotivasi oleh sistem remunerasi terkait kinerja, sebagian besar pegawai negeri (67,57%) menyatakan demikian. Persentasenya serupa di sektor swasta. Implementasi praktis dari sistem insentif dalam administrasi publik menyebabkan ketidakpuasan, yang menjelaskan tanggapan terhadap pernyataan mengenai motivasi terkait dengan pengakuan non-finansial: hanya 17,26% pegawai publik yang setuju dengan penerapan bentuk insentif semacam itu—sementara 62,37% sangat tidak setuju—bandingkan dengan 47,37% karyawan swasta yang sangat setuju dan hanya 36,09% yang tidak setuju. Beberapa hasil survei memberikan wawasan tentang dampak merit pay dalam administrasi publik. Dua elemen sangat relevan. Yang pertama adalah perbedaan yang luar biasa dalam tanggapan antara sektor swasta dan publik. Yang kedua adalah kontradiksi yang nyata antara ketidakpuasan yang intens dengan implementasi pembayaran prestasi dan keyakinan bahwa insentif merupakan sumber motivasi yang cukup besar.
Discussion and conclusion
Terlepas dari hasil penelitian eksplorasi, data yang dikumpulkan menunjukkan tingkat ketidakpuasan terhadap pekerjaan dan manajemen dalam administrasi publik (kementerian, sekolah, otoritas, dan pemerintah daerah), dibandingkan dengan sektor swasta. Homogenitas tanggapan menunjukkan bahwa pendapat negatif mengenai PRP tersebar di seluruh administrasi publik, bukan hanya beberapa departemen. Pergeseran dari remunerasi implisit ke eksplisit telah mengubah mentalitas pegawai negeri, yang menganut gagasan harus menjamin hasil dan menerima insentif karena hal ini. Dalam hal ini, pegawai negeri dan swasta memiliki pola pikir yang sama. Namun, administrasi publik tidak mampu menanggapi perubahan tersebut dengan menerapkan PRP secara efektif, sampai pada titik di mana pegawai publik menganggap insentif tidak adil dan tidak jelas. Persepsi negatif tentang penilaian kinerja seperti itu merupakan dakwaan yang jelas terhadap implementasi PRP di sektor publik dan sejalan dengan tingkat motivasi yang rendah dan hubungan yang sulit dengan administrasi publik.
Dengan demikian PRP tampaknya tidak efektif dalam hal tujuan yang ditentukan sendiri. Namun, remunerasi eksplisit diterima secara umum, seperti yang ditunjukkan oleh hasil survei. Meningkatnya kesadaran akan pembayaran jasa dan ketidakpuasan dengan manajemennya (PRP dan manajemen karir) menunjukkan alasan hilangnya motivasi intrinsik pegawai publik di Italia terkait dengan kebijakan PRP. Ini adalah contoh yang jelas dari studi efek crowding-out yang dilakukan oleh beberapa penulis (Frey, Homberg, & Osterloh, 2013; Ryan & Deci, 2000). Setelah lebih dari 30 tahun reformasi, penerapan alat PRP yang konsisten telah memungkinkan teori NPM dipegang sebagai standar perilaku oleh pegawai publik. Namun, sifat disfungsional dari sistem semacam itu—karena pengadopsiannya yang tidak tepat sebagaimana karakteristik khusus administrasi publik—telah menimbulkan konflik antara pandangan tradisional dan pandangan ekonomi administrasi publik. Konflik yang tidak terselesaikan seperti itu berisiko menghilangkan etos tradisional dan nilai-nilai pelayanan publik (perlindungan hak warga negara, dll.) Tanpa menggantinya dengan nilai-nilai yang lebih memadai dan lebih terkini. Seperti yang dikatakan Derrek Lewis, mantan Direktur Jenderal Layanan Penjara HM, pada tahun 1995, etos pelayanan publik terancam karena banyak pegawai publik merasa tidak dihargai sebagaimana seharusnya. Konflik kedua adalah jenis moral: seorang individu mungkin merasa berkonflik, sehingga menerima perilaku yang sebaliknya tidak dapat diterima. Contoh perilaku tersebut adalah sebagai berikut: mengutamakan prinsip efisiensi di atas perlindungan hak dan menawarkan pelayanan yang baik; strategi pengambilan ceri lainnya, seperti melakukan kontrol dan praktik birokrasi tanpa mengkhawatirkan waktu pemberian layanan, atau mempertahankan status quo tanpa mengejar inovasi. Selain itu, kontradiksi antara ketidakpuasan dengan PRP dan klaim bahwa PRP lebih memotivasi daripada pengakuan non-finansial menunjukkan bahwa telah terjadi crowding out motivasi intrinsik. Ini menyiratkan risiko pelepasan moral dan penciptaan individu yang berusaha memaksimalkan utilitas mereka. Seperti yang disoroti dalam beberapa penelitian, fenomena pelepasan moral menyebabkan etika karyawan “mati” (Shu et al., 2011). Konsekuensi PRP tidak hanya melibatkan masalah mendasar dari perilaku tidak etis (Bellé & Cantarelli, 2017) tetapi juga legitimasi perilaku tidak etis ini yang diberikan oleh pendekatan remunerasi eksplisit yang ambigu. Ini dapat mempengaruhi etos publik dan memiliki dampak negatif yang kuat pada hubungan dalam administrasi publik, merusak elemen utama kolaborasi di tempat kerja (kepercayaan, timbal balik, berbagi misi, dll.). Studi ini menyarankan penggunaan insentif keuangan dalam administrasi publik adalah alat yang ampuh, tetapi justru inilah mengapa hal itu harus diterapkan dengan sangat hati-hati.
0 comments:
Posting Komentar