ROMANIAN STREET LEVEL BUREAUCRACY: A DESCRIPTIVE FOUNDATION (Dan Octavian BALICA, Alexander HENDERSON, Tudor Cristian ȚICLĂU, 2018)

ROMANIAN STREET LEVEL BUREAUCRACY: A DESCRIPTIVE FOUNDATION 

(Dan Octavian BALICA, Alexander HENDERSON, Tudor Cristian ȚICLĂU, 2018)

Terlepas dari pemahaman kami yang relatif luas dan kuat tentang birokrasi tingkat jalanan dalam konteks Barat, bidang penyelidikan ini masih kurang dipelajari dalam konteks Eropa Timur. Ini sangat bermasalah bagi Rumania, dimana stok pendidikan yang buruk, mekanisme akuntabilitas yang lemah, dan media yang agak lemah membuat perilaku birokrat garis depan sangat penting untuk penyediaan layanan publik. Artikel ini sebagian mengisi kekosongan ini dan memberikan gambaran umum yang sangat dibutuhkan tentang birokrasi tingkat jalanan di Rumania. Mengandalkan data survei terbaru yang dikumpulkan dari 407 pekerja garis depan, studi ini mencakup empat layanan administrasi publik utama (perpajakan, konsumen, lingkungan, dan perlindungan tenaga kerja) dan birokrasi tingkat jalanan, menjelaskan demografi, nilai, lingkungan kerja, dan sikap terhadap peraturan dan warga. Ini menunjukkan bahwa pekerja garis depan Rumania relatif bersedia untuk membengkokkan dan melanggar aturan jika tujuan organisasi mereka menuntut demikian, dan bahwa mereka menikmati tingkat keleluasaan dan otonomi kerja yang penting. Para birokrat ini juga menggambarkan tingkat komitmen organisasi yang tinggi, tingkat toleransi ketidakpastian yang rendah, dan jarak kekuasaan yang tinggi. Artikel diakhiri dengan komentar dan implikasi untuk penelitian masa depan dalam implementasi kebijakan.

Rumania memiliki tingkat pertumbuhan ekonomi yang tinggi karena sebelumnya merupakan masa sulit. Rumania juga memiliki tingkat korupsi tertinggi di Eropa (Transparency International, 2015), diantara tingkat kepercayaan terendah pada lembaga demokrasi (Standard Eurobarometer, 2016) dan tingkat efektivitas pemerintahan yang rendah (Bank Dunia, 2017). Birokrasi Rumania masih sangat dipolitisasi (Porfirio, 2011) dan tetap menjadi salah satu bagian masyarakat yang paling sedikit direformasi. Adanya ketimpangan sosial dan jarak status sosial yang tinggi,  Secara agregat, orang Rumania cenderung memiliki tingkat jarak kekuasaan yang tinggi (Hofstede, 2005; Hofstede, Hofstede dan Minkov, 2010; Littrell dan Lapadus, 2005), menyatakan kesediaan yang lebih rendah untuk menyuarakan pelanggaran, stok pendidikan yang rendah (UNESCO, 2015).Dengan mempertimbangkan faktor-faktor diatas maka penting untuk mempertimbangkan bagaimana pegawai negeri berinteraksi dengan masyarakat dalam menerapkan aturan implementasi kebijakan. Penelitian ini fokus pada ASN SLB dengan ciri dan nilai khusus romania dalam mengimplementasikan kebijakan. 

Organization for Economic Co-operation and Development (OECD, 2016) menyoroti potensi risiko ambiguitas legislatif dalam industri konstruksi di Rumania, dimana pegawai negeri yang menerapkan kebijakan menikmati kewenangan diskresi yang substansial karena kurangnya peraturan dan panduan yang sesuai. Lemahnya legislasi dalam penerapan kebijakan yang didominasi oleh kewenangan eksekutif, membuat autonomi dan kekuasaan di lembaga eksekutif menjadi sangat besar. Pertanyaan yang sering dibahas dalam literatur Anglo-Amerika tetap tidak terjawab, termasuk kesediaan pegawai negeri untuk melanggar aturan (DeHart-Davis, 2009; Portillo, 2011; Maynard-Moody dan Musheno, 2012), kebijaksanaan terkait pekerjaan mereka (Maynard- Moody dan Musheno, 2003; Henderson dan Pandey, 2013; Alpes dan Spire, 2014), ambiguitas tujuan (Evans dan Harris, 2004), dan sifat lingkungan kerja mereka. Sepengetahuan kami, tidak ada upaya koheren untuk memahami birokrat tingkat jalanan Rumania.

Street level bureaucracy: key concepts

Konteks SLB di kemukakan oleh lipsky, dan kami memahami bagaimana SLB fokus pada konsep diskresi birokrasi, otonomi, perspektif aturan dan kepatuhan aturan, dampak prinsip politik dan, baru-baru ini, diskusi tentang motivasi pelayanan publik dan motivasi prososial. Pada bagian ini kami akan menyoroti contoh studi tentang birokrasi tingkat jalanan, yang sebagian besar muncul dari konteks Barat. Terutama pusat pertimbangan pengambilan keputusan dan kemampuan birokrat di garis depan implementasi kebijakan (Lipsky, 1980). Para birokrat ini sering dituntut untuk membuat kebijakan yang kompleks di lingkungan yang sulit dengan sedikit pengawasan (Maynard-Moody dan Musheno, 2003; Riccucci, 2005; Prottas, 1978).

Maynard-Moody dan Musheno (2003, p. 155) mengamati bahwa polisi, guru, dan konselor 'pertama membuat penilaian normatif tentang pelaku, anak-anak, dan klien dan kemudian menerapkan, membengkokkan, atau mengabaikan aturan dan prosedur untuk mendukung penalaran moral'. Portillo (2011) menunjukkan bahwa SLB warna lebih mematuhi aturan karena takut eskalasi. Ini memperkuat argumen DeHart-Davis (2009) bahwa kepatuhan birokrasi, bersama dengan desain teknis, merupakan pusat efektivitas aturan. Sementara kebijaksanaan dan ketaatan aturan adalah konsep inti dari teori SLB, penentu mereka sama pentingnya. Braxton (1993 apud DeHart-Davis 2009, p. 904) melihat ambiguitas tujuan sebagai penyebab utama kepatuhan aturan yang lebih rendah, dengan alasan bahwa tujuan yang tidak jelas melepaskan birokrat dan dapat mendorong mereka untuk menyimpang dari aturan dan norma.

Brockmann (2015, p. 1) mengambil ini lebih jauh, menyatakan bahwa lingkungan kerja yang kompleks dan ambigu membutuhkan SLB untuk melakukan kebijaksanaan dan dengan demikian membengkokkan aturan untuk melakukan tugas sehari-hari mereka. Ambiguitas tujuan juga memungkinkan birokrat untuk menenangkan tujuan yang berpotensi bertentangan (Matland, 1995) dan kelimpahan aturan mungkin, secara paradoks, mendukung lebih banyak kebijaksanaan (Evans dan Harris, 2004).Sebaliknya, beban kerja dapat memaksa SLB untuk mengalihkan fokus dari layanan klien dan memprioritaskan di antara klien (Baviskar apud Tummers et al., 2015), yang memperkuat gagasan Evans dan Harris bahwa kebijaksanaan tidak secara inheren baik atau buruk.

Sementara dua yang terakhir sama-sama fokus ke luar, perilaku prososial tampaknya secara konseptual berbeda dari PSM (Esteve et al., 2016). Maynard Moody dan Musheno (2003) menunjukkan bahwa PSM dapat meningkatkan fokus klien, sementara Shim, Park dan Eom (2015) berpendapat bahwa PSM dapat menurunkan niat turnover dan persepsi birokrasi (juga Scott dan Pandey, 2005). Pada saat yang sama, karena PSM secara inheren subjektif, hal itu dapat melanggengkan bias SLB (Lipsky, 1980; Prendergast, 2007).

Dalam sebuah studi tentang polisi perbatasan, Guyer (2013) menunjukkan bahwa SLB mungkin bersedia terlibat dalam perilaku prososial bahkan ketika karier mereka berisiko. Brockmann (2015) menunjukkan perilaku serupa, sementara Moynihan, Pandey dan Wright (2012) menunjukkan bahwa perilaku prososial dapat membuat manajer publik lebih bersedia menggunakan alat pengukuran kinerja. Selain itu, kesediaan SLB untuk menyesuaikan diri dengan otoritas dan status quo dapat menimbulkan tantangan tambahan, karena dapat melanggengkan korupsi (Ashforth dan Anand, 2003; Lee-Chai dan Bargh, 2001) dan diskriminasi (Petersen dan Dietz, 2000; Feagin dan Eckberg, 1980 ),mendukung pengembangan budaya profesional yang tahan terhadap perubahan (Prenzler, 1997). Budaya organisasi sering muncul sebagai hal yang penting untuk memahami SLB (Kelly, 1994; Sandfort, 2000; Riccucci, 2005). Studi telah menunjukkan bahwa penilaian berdasarkan keyakinan moral, nilai-nilai, dan skema budaya yang dipegang secara individual memengaruhi praktik diskresioner birokrat (Lipsky, 1980; Kingfisher, 1998; Hasenfeld, 2000; Maynard-Moody dan Musheno, 2003; Dubois, 2013). antara konformitas dan variabel tingkat individu lainnya dapat menjelaskan perilaku SLB, norma dan nilai kelompok juga berperan dalam bagaimana pegawai layanan publik berhubungan dengan aturan dan klien (Green, 2005).

“Hal unik menunjukkan bahwa ASN SLB masih memiliki otonomi yang besar dan resiko yang rendah dalam mengambil tindakan atau diskresi. Berbagai aturan yang kompleks secara teknis tetapi keputusan tetap bergantung pada administrator SLB. Di level eksekutif keputusan masih diberikan domain untuk tujuan yang jelas. Budaya trust dan patuh pada pemerintah masih menjadi nilai yang kuat bagi masyarakat”.

"Kekuatan peraturan  dari legislatif di Rumania masih berada dibawah organisasi dan pimpinan eksekutif, selama tujuan organisasi tercapai maka ASN SLB lebih memilih membengkokkan aturan tersebut. Efektivitas organisasi akan lebih  meningkat dengan kondisi tersebut tetapi masih lemahnya proses kebijakan sehingga menyebabkan kebijakan belum mendapat respon yang positif, selain penegakan terhadap konsekuensi kebijakan juga masih belum maksimal".

Lembaga eksekutif juga memiliki tanggung jawab sosial yang tinggi. ASN SLB dan pihak eksekutif memiliki PSM dan perilaku sosial yang tinggi sehingga kepentingan sosial dan masyarakat menjadi prioritas utama di atas kekuatan peraturan atau aturan. PSM yang tinggi mengangkat trust ASN SLB untuk lebih berkuasa dibanding aturan sudah tentu mendapat dukungan dari masyarakat.

Data kami mengungkapkan beberapa fakta penting tentang birokrat tingkat jalanan Rumania. Pertama, mereka menikmati tingkat keleluasaan yang signifikan, terutama dalam hal memenuhi kebutuhan klien, meskipun tujuan kerja mereka banyak dan terkadang rumit. Hal ini juga menempatkan masalah beban administratif: selama sebagian besar birokrat tingkat jalanan (40%) bersedia membengkokkan aturan karena alasan pekerjaan, regulasi yang berlebihan belum tentu menjadi tantangan bagi pekerjaan administrator; mengeluarkan lebih banyak aturan tidak akan serta merta meningkatkan penyampaian layanan. Kedua, kebijaksanaan dan pembengkokan aturan yang dimotivasi secara organisasional dapat berkontribusi pada rasa tujuan dan misi yang tinggi. Ini menghadirkan tantangan dan peluang. Di satu sisi, kepedulian yang tulus terhadap kepentingan publik dapat bertindak sebagai mekanisme pengaturan diri,

Discussion and limitations

Dihadapkan dengan kebijaksanaan dan kemauan untuk membengkokkan aturan, bagian penting dari SLB dapat melaksanakan interpretasi normatif mereka sendiri - atau organisasi - tentang apa yang adil dan harus dilakukan. Karena lembaga yang disurvei memiliki kekuatan koersif yang penting, hal ini dapat secara kritis mempengaruhi klien mereka. Ini juga menimbulkan pertanyaan tentang akuntabilitas, dan mengutamakan nilai dan keyakinan SLB. Studi kami belum mempertimbangkan hal ini, dan sepengetahuan kami tidak ada upaya sistematis untuk memetakan nilai-nilai pegawai negeri di Rumania, namun hasil awal kami menunjukkan potensi peran kritis yang mereka mainkan dalam pekerjaan sehari-hari administrator publik. Ketiga, SLB Rumania sangat menyesuaikan diri dengan kehidupan organisasi. Mereka memiliki sejarah panjang dalam organisasi dan di tempat kerja, dan mereka menggambarkan tingkat komitmen dan kepuasan organisasi yang cukup tinggi. Meskipun korelasinya tidak signifikan secara statistik, analisis awal kami menunjukkan bahwa responden dengan masa jabatan organisasional yang lebih tinggi cenderung melaporkan keinginan yang lebih tinggi untuk melanggar aturan guna mencapai tujuan organisasi. Program-program reformasi harus mempertimbangkan hal ini, terutama jika implementasi aturan negara kesatuan adalah tugas pemerintah

Keempat, ada perbedaan yang jelas antara SLB eksekutif dan non-eksekutif pada sebagian besar dimensi, dengan hasil yang terkadang paradoks. Eksekutif lebih memilih pengaruh organisasi berbasis prestasi daripada berbasis posisi. Bisa ditebak, mereka menikmati tingkat kepuasan kerja yang lebih tinggi, mereka lebih berkomitmen, dan lebih menikmati otonomi kerja. Mereka juga lebih bersedia membengkokkan aturan untuk mencapai tujuan organisasi, menunjukkan bahwa kebijakan SLB harus mempertimbangkan peran kepemimpinan saat merancang intervensi atau pelatihan untuk pengembangan profesional (Stănică, 2012). Akhirnya, SLB di Rumania bekerja di lingkungan jarak kekuasaan tinggi dengan tingkat ambiguitas dan ketidakpastian yang signifikan, yang dapat mengarah pada pendekatan campuran dalam mengadopsi mekanisme koping. Meskipun kami melihat preferensi untuk jarak kekuasaan yang lebih kecil secara keseluruhan (lebih banyak peluang untuk menyuarakan keprihatinan tetapi juga preferensi untuk meritokrasi). 

Meskipun penggunaan data cross-sectional kami tidak memungkinkan kami untuk membuat kesimpulan kausal, tujuan deskriptif kami disini sangat cocok untuk pengumpulan data pada satu titik waktu. Penelitian masa depan tentang SLB yang muncul dari penelitian ini harus menggunakan metode dan teknik pengumpulan data yang lebih kuat dan studi yang sesuai, termasuk data longitudinal yang memungkinkan kesimpulan tentang kausalitas. Selain itu, metode pengumpulan data kami menghasilkan sampel yang tidak representatif. Hal ini terutama disebabkan oleh kurangnya satu kerangka pengambilan sampel terpadu dari pekerja garis depan di organisasi nasional dan subnasional yang terfragmentasi tempat kami mengumpulkan data. Mengingat sifat eksplorasi dari penelitian ini, kami merasa keterbatasan ini dapat diterima.